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研究成果

加快地方立法保護醫療衛生人員人身安全的幾點建議

2018年12月14日上午,武漢大學中南醫院一名醫生在門診坐診期間,被人持刀刺傷。“醫鬧”矛盾、“傷醫”暴力再次受到社會熱議。2017年的一項調研顯示,接受訪談的全國30個省份的2800多名醫生中,834%經歷過醫療場所暴力行為,241%曾遭受過身體攻擊。“醫鬧”之患已經嚴重影響醫療機構的正常秩序和醫務人員的工作積極性。省法學會衛生法學研究會會長、武漢大學人民醫院黨委書記萬紅慧,省法學會衛生法學研究會副會長兼秘書長、湖北經濟學院教授黎樺提出,鑒于“傷醫”加劇了醫患緊張關系,嚴重威脅社會治理,加快湖北地方立法,制定《湖北省醫療機構治安管理條例》,切實保護醫療衛生人員人身安全十分迫切。


一、湖北省暴力傷醫防治面臨的困境


(一)立法分散、系統性不強。《刑法》《侵權責任法》都對破壞醫療秩序、傷害醫療工作人員的行為進行了規制。公安部、司法部、衛生部等中央部委先后單獨或聯合出臺了系列規章、制度、規定等,在維護醫療秩序、構建和諧醫患關系,依法保障醫患雙方合法權益方面發揮了重要作用。如2014年公安部等6部門聯合發布《關于依法懲處涉醫違法犯罪維護正常醫療秩序的意見》,明確了六類涉醫違法犯罪行為的定罪量刑標準。2018年國家發改委等28部門聯合簽署《關于對嚴重危害正常醫療秩序的失信行為責任人實施聯合懲戒合作備忘錄》,備忘錄提出了16條具體懲戒措施。但這些規定凸顯立法的專門性不足,系統性不強。我省也沒有出臺專門的地方性立法。


(二)涉醫治理體制不順、協調性弱。維護正常醫療秩序,依法懲處涉醫違法犯罪,保護醫療人員人身安全是社會治理的重要內容,常規的做法中醫院、醫療人員自身承擔了較多的義務,其風險主體的身份沒有得到足夠的重視。治理體制上條塊分明,各自為政。行政主管機關、司法機關、醫院、社會并沒有形成綜合性、協調性的聯動機制。


(三)重事后調整,事前預防不足。當前對于破壞醫療秩序,傷害醫療人員人身安全所采取的措施仍然偏重于“傷醫”事件結果發生后的責任,盡管從立法規制手段來看,能夠對人的外部行為模式產生事前規范的作用,但總體而言還是典型的事后調整,重“治理”輕“防范”,預防性措施與手段相對偏弱。


(四)社會共識不夠,醫責風險抵御機制不全。“傷醫”事件的起因較為復雜,集中體現在醫療資源供給不足、醫療糾紛處置程序繁瑣、政府公信力不高而產生的對醫療機構公益性的質疑等,其中最為嚴峻的是醫療責任風險抵御機制不健全,沒有整合及有效利用政府和社會資源。


二、制定《湖北省醫療機構治安管理條例》的必要性與可行性


(一)制定條例的必要性。據統計,我省現有各類醫療機構36745家,其中醫院986家,基層醫療衛生機構35128家,專業公共衛生機構541家,其他醫療機構90家。其中部省屬醫院14所,三級以上醫院近50家。僅在2018年8月,為人民群眾提供醫療服務近1600萬人次,其中出院1004萬人次。同時,作為醫學教育大省,我省每年輸送了大量的醫藥衛生人才。制定條例既是維護正常醫療秩序、提高醫療人員人身安全需要、緩解緊張醫患關系的要求,也是穩定湖北醫療大省地位的需要。


(二)制定條例的可行性。一方面有國家性立法及措施立法依據。《刑法》《侵權責任法》等上位法及一些部委規章制度都對破壞醫療秩序、傷害醫療工作人員的行為進行了規制。基本醫療衛生與健康促進法草案也通過審議并征求公眾意見,即將出臺。這些均為制定條例提供了有力依據。另一方面有地方性立法及工作基礎。我省已經出臺《湖北省醫療機構內保工作規范(試行)》《湖北省醫療機構糾紛突發事件應急處置流程》等規范性文件,積累了豐富的實踐經驗,為進一步加強立法提供了較好的現實基礎。


三、《湖北省醫療機構治安管理條例》要解決的問題


(一)明確立法目的及理念。從立法目的來看,條例保障醫護人員與患者的人身財產安全,保證醫療機構的正常治安管理秩序,預防、打擊和懲戒破壞醫療機構治安管理秩序的違法行為。從立法理念來看,條例要扭轉過去重視事后懲戒、忽視事前預防的錯誤做法,堅持將各類涉醫違法行為消滅在萌芽階段,避免實際危害結果發生。條例不僅涉及行政機關的治安管理職責和其他配套的行政職責、醫療機構的民事和勞動方面的管理職責,還涉及對違法行為的民事賠償、治安管理處罰的細化與銜接問題,是一部問題導向的綜合性立法。


(二)梳理管理體制、明確責任主體。在樹立管理體制方面,條例要明確牽頭責任單位和必要的議事協調機制,可以考慮構建以醫療場所管理職責和公安部門治安管理職責的“雙核驅動”模式。在明確責任主體方面,涉及犯罪的,明確法院、檢察院在刑事司法方面的配合與支持責任,加大對于構成犯罪的暴力傷醫等行為的打擊力度,并予以細化;涉及行政管理的,需要衛健委的有力領導與支持,需要得到財政部門的經濟協助與支持,還需要得到人民銀行、鐵路總公司等機構的聯合征信懲戒方面的支持;涉及民事爭議的,需要得到司法行政機關、糾紛調解機構、鑒定機構等單位的支持;醫療機構在保障醫護人員安全執業上應當承擔起主體責任,這不僅是道德上的要求,更是我國勞動法律法規的規定。


(三)妥善解決經費來源。醫療機構一般屬非營利性機構,需要必要的外部經費支持以添置安防設備、聘請必要的安保人員。應當探索建立覆蓋各類醫護人員的執業風險基金,為醫護人員購買必要的執業人身損害保險,定期舉行執業風險預防培訓。條例中應對經費的來源和經費使用的監督做出應有的規定。


(四)建立綜合治理機制。條例應當建立健全治理組織架構,考慮設立實體化運行的醫療治安治理聯動中心,以建立統一的聯動平臺,作為行使監督、指揮、協調職能的實體機構,主要職責是督促、協調各不同部門依法履職,及時回應和解決醫護人員與患者的訴求。建立清晰責任清單,明確職責邊界,解決部門權責不清、不作為的問題,實現“法定職責必須為”。強化工作聯動,設立工作專班,各個醫療機構與相關職能部門和單位之間建立常態化的專人聯絡機制。


(五)強化風險預防措施。依法確認、落實《湖北省醫療機構內保工作規范(試行)》所規定的安保舉措,加強軟硬件建設,強化教育培訓力度,提高醫護人員風險防范水平,提高安保人員安全管理能力。同時,建立健全必要的內部安全管理制度,對制度的執行設置監督和評估機制,對于制度的設計實現高度精細化,編制可行的應急處置預案。


(六)細化法律責任。條例應當對打擊力度和實施程序進行規范、細化。在行政處罰方面,加大對于傷醫、破壞醫療機構秩序等行為嚴懲力度,運用聯合信用懲戒手段加以規制,對于涉嫌犯罪的,依法追究刑事責任;在行政責任方面,加大對執行制度不嚴、履行職責不當的行政主體責任追究力度;在侵權損害賠償方面,在過錯認定、責任劃定、賠償確定等方面,傾斜保護致傷致殘醫護人員的合法權益。同時,對于暴力傷醫事件中涉及的法律事務,可安排專業人員對接協助。

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