學科研究會

黨委政法委執法監督問題研究

 

黨委政法委執法監督問題研究

 

方壽生   倪俊剛[①]

 

 

[摘要]  從黨內的頂層設計來講,黨委政法委是政法領域一個極具中國特色的機關,它是黨為了實現“對政法工作的領導”而在黨內設立的職能部門,與西方國家盛行的“三權分立”和“司法獨立”運行體制有著本質的區別。黨委政法委的執法監督是體現黨管政法的重要手段,是社會主義法治理念的重要內容。但是,由于思想路線認識的不同,在不同歷史階段、不同地地域導致的黨法不分、黨政不分、干擾司法的現象也成為很多專家學者和詬病。本文試圖通過綜合散見于各種政治學、法學領域的有關材料,并結合基層政法工作實際,對黨委政法委執法監督工作進行理論上的研究探討,以期對司法體制改革理論研究起到拋磚引玉的作用。

 

[關鍵詞]  政法委沿革   黨管政法   司法體制改革

 

 

 

引   言

 

政法委的職能因客觀形勢發展的需要而一直處于不斷變化之中,政法委的監督職能也隨著黨法關系的變革而悄然變化。探究政法委及其法律監督職能的形成、發展、演變和運作方式,思考其司法體制的現實困惑與改良,對于全面推進法治建設、平安建設、過硬隊伍建,加強司法體制改革,實現國家富強、民族振興,人民幸福的中國夢都極具意義。

 

一、黨管政法制度的沿革考證

理論來源于實踐。黨對政法工作領導的思路、模式,直接來源于不同時期的政權建設理論和經驗。

(一)革命年代的摸索與發展(1921——1949)

從黨的建立到大革命時期,由于革命形勢嚴峻,武裝斗爭是當務之急,中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立了主管司法工作的司法部,但總體上講并沒有建立一套完整的程序和制度,黨直接取代司法,黨直接領導打擊任何反革命活動。抗戰時期的陜甘寧革命根據地隨著戰爭形勢的平穩,黨中央從制度上加強根據地建設,相繼成立了邊區高等法院、法制室、司法委員會等機構。在通過《陜甘寧邊區施政綱領》時,采取了先由政治局討論批準,后由立法機關通過的模式,顯然已和現今的政治運行模式相同。[②]到解放戰爭時期,黨對司法工作的領導基本延續了延安時期的經驗,由于戰爭仍是當時的頭等大事,政法工作的建設依然處在停滯不前,黨對司法仍是直接取代,例如1939年成立的社會部,就直接擁有偵查、逮捕、審判,處決的權力。

(二)建國后的突進與毀滅(1949——1978)

1949年新中國成立后,類似于政法委的機構是以董必武為主任、彭真為副主任的政治法律委員會,該機構隸屬于政務院,屬于政府機構。 隨著1954年新中國第一部憲法頒布后,政務院改組為國務院,法律委員會隨之撤銷,相應成立國務院政法辦公室。[③]隨著國內政治形勢變化,1958年,在毛澤東同志的直接干預與指揮下,黨中央加強了“黨的一元化領導”強調“加強黨的領導”和“書記掛帥”,政法領導小組應運而生。1958年6月10日《中共中央關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》明確指出,“這些小組是黨中央的,直隸于中央政治局和書記處,向他們直接做報告。大針方針在政治局,具體布置在書記處。”“分線領導”、“分兵把口”的領導方式,縣級黨委也成立了政法領導小組,不僅領導協調公檢法,而且逐漸形成了重大案件要由黨委審批的習慣。極度的人治,為文化大革命創造了社會條件。在大躍進年代,連憲法也可置之不理,出現了“公檢法三家合一,公安為頭”的極端人治體制,最高法、最高檢都在公安部合署辦公并成為其下屬單位。隨后文化大革命開始,黨委被踢開,政法機關被砸,政法領導小組名存實亡。

(三)機構重建到再次撤銷(1978——1990)

文革結束后,黨中央經過文革失敗的教訓于1978年批準恢復中央政法小組,但已決定擺脫文革前黨的“一元化”思路,政法小組對司法機關的關系已由“領導”變成了“協助”,體現出擺脫人治向往法治的追求。這一思想在1979年“64號文件”《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中更加明顯。該文件正式結束了黨委審批案件的制度,明確規定要堅決改變過去以黨代政、以言代法,不按法律規定辦事,包攬司法行政事務的習慣和作法。1980年1月24日,黨中央《關于成立中央政法委員會的通知》決定設立政法委員會,并明確規定政法委的五項職能,主要是法律方向的把握,并不干預具體的司法工作。1987年,黨的十三大明確指出要實現政治體制改革首先是要黨政分開。為貫徹十三大的重要精神,1988年5月中央決定撤銷中央政法委員,代之以中央政法領導小組,職能大大降弱。[④]

(四)恢復重建與不斷改革(1990——1998)

“六四事件”讓中央高層認識到設置政法委的重要性。1990年3月,中央決定恢復中央政法委,第一次提到:“軍隊是黨和人民手中的‘槍桿子’,政法部門是黨和人民手中的‘刀把子’。政法部門系國家安危于一半……”[⑤]不過仍然強調黨政分開,反對干預個案。八屆全國人大委員長喬石在恢復政法委的講話中指出:“對一件件案子總會有不同看法,處理上未必件件都絕對準確。黨委如果直接過問一些案件的具體處理,法院就不好下決心了。”他還指出“不論哪一級政法委都要管得虛一點,不要過于具體地干預部門的業務。”隨后,政法委于又經歷兩次擴權,職能由以前的五項發展到十項。1995年,黨中央《關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》,第一次明確將黨委政法委提升到“黨委的職能部門”這一高度。

(五)執法監督的提出與深化(1998年至今)

1998年中央提出依法治國方略,次年正式入憲。當年中央政法委《關于加強黨委政法委員會執法監督工作的意見》,第一次提出黨委政法委要對政法各部門加強執法監督,1999年《中共中央關于進一步加經政法干部隊伍建設的決定》,將政法委定位為“各級黨委領導、管理政法工作的職能部”。此后,隨著西方法治思想觀念的涌入,有不少學者片面崇尚西方“三權分立”、“政治中立”,主張西方式的司法獨立。為消除錯誤思潮的影響,中央相繼出臺《中共中央關于加強和改進黨對政法工作領導的意見》和《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》,堅持指導思想一元化,開展社會主義法治理念教育,統一政法干警思想。 2011年中央政法委出臺《關于黨委政法委員會對政法部門執法活動進行監督的規定》,成為目前政法委執法監督的綱領性文件。該規定第二條再次重申“黨委政法委是黨領導管理政法工作的職能部門,對政法部門執法活動進行監督,是黨領導管理政法工作的重要形式,是黨內監督的重要內容。”明確指出“黨委政法委員會對本級和下級人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法機關的執法活動進行監督。”對政法委執法監督的依據、方針、職責和方式進行了詳細具體的規定。

二、監督模式與制度障礙

(一)文件會議形式的宏觀監督

從黨不斷發展壯大的歷史看,黨擅長于文件治國,每年中共中央都要向全國各級黨政軍群各部門發出大量文件,并且根據內容不同,確定秘級,發放到不同層級。政法委作為黨委的職能部門,很多政策性規定都是以文件形式印發。某些規定雖是黨內文件,但無疑已具有法律性質,例如寬嚴相濟的刑事政策的適用。[⑥]同時從中央到地方一年一度的政法工作會議,都是全年政法工作的導向。會議規格中央一般都有總書記出席會議并作重要講話。一是顯示工作的重要性;二是已向全黨全國公開傳達黨對政法工作的大政方針,表明黨中央的聲音。一次全國政法工作會議不可能解決很多實際問題,但思想的統一至關重要。參會的地方代表回去后,也配套效仿,照方抓藥,圍繞中央精神抓政法。各級政法工作會議一直開到縣級,規格當然與中央對等,地方黨政一把手和副書記、常務副省長(市長)一般情況下均應出席會議。最高規格的會議直接推動了政法思想與風向的高度統一。[⑦]

(二)宗旨理念和思想路線監督

不同歷史時期中央政法委都根據中央精神都組織不同內容的思想路線教育。比較典型的有以“依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導”五個方面內容的社會主義法治理念教育,并且連續多年成為全國司法考試的壓軸題。以“忠誠、為民、公正、廉潔”為主要內容的政法干警核心價值觀教育,加強全國政法機關的思想政治、業務能力、紀律作風、先進文化建設。我國現行的政治體制,是要求黨政分開,黨委總攬全局,中央對政法委的定位是黨委領導政法工作的職能部門,理所當然是領導政法機關積極貫徹執行黨的路線、方針、政策,支持政法機關獨立辦案,不直接干涉影響辦案。

(三)黨內監督的準司法性質

就目前運作模式講,政法委執法監督的工作方式主要包括執法檢查、案件督辦、案件及有關政策法律問題協調、案件評查、重大執法活動和事項報告備案等。中央明確要求各級政法委應當建立健全執法監督機構。執法檢查一般采用執法巡查、明查暗訪、社會調查、核查案卷、開展談話等方式。黨委政法委雖沒有法定執法權和監督權,但作為黨的領導機關,對執法檢查中發現的執法問題,按照交辦——督辦——催辦的形式,督促政法機關改正,拒不改正的,政法委有權向上級黨委政法委報告并抄報上級政法機關。其操作模式顯然已賦予了政法委監督的準司法性質,加之政法委對政法機關干部人事任免的權力影響,從某種程度講其監督力度已然超過了人大監督。

(四)頗受學者詬病的案件協調制度

目前司法獨立的呼聲已然一浪高過一浪,更有甚者直接認為政法委沒有存在的必要,政法委的案件協調無疑處在改革與非議的風口浪尖。有學者認為,在重大案件上,通過政法委的“協調”使審判成為“作秀”,政法委的案件“協調”是在庭外“定調子”,成了實質性的審判,而法院只是貫徹執行政法委的指令而已。為之佐證的最常見的有湖北的佘祥林殺妻案、河南的趙作海殺人案、河北聶樹斌強奸殺人案等。這些冤假錯案的暴露無疑拷問著中國的司法體制公正,成為國人議論和媒體關注的焦點。而所有這些案件都有一個共同點,就是都經過政法委協調。有人認為因為有一個管總機關,導致法律體系設計的公檢法三機關相互監督、相互制約的機制形同虛設。雖然各級文件都要求政法委要支持和尊重司法機關獨立辦案,政法委的協調意見只是建議,但政法委書記是公檢法三機關的政治上級,協調意見表面上沒有約束力,但事實上很少有人敢于否定政法委的結論。例如著名刑訴法學專家陳光中教授在接受《南方都市報》采方時表示,應當取消政法委對案件的拍板權,因為這種權力違反了基本的訴訟原則,屬于“判而不審”,而且一旦發生錯案,也難以追究相關人員的責任。

(五)監督淪為信訪

目前,政法委的執法監督仍流行于“領導批示”,將監督工作與信訪工作混為一團。政法委的監督范圍定位應當是重點監督政法部門在執法當中存在的帶有普遍性和突出性的問題,通過對這類問題的監督來督促政法機關貫徹執行黨的方針、政策。對個案監督的目的也是為了從中發現和解決存在的帶有普遍性的問題。而實際操作中,政法委的監督重點都落在了個案監督上,都關注在領導批示的涉法涉訴信訪案件上。上訪者認為政法委管公檢法,所有都管,信訪不信法,訴訪不分離,爭相效仿,有時雖然在個案監督上取得了一定成效,但從法治角度講,對司法體制的設計是種破壞。

三、政法委監督的改革方向

(一)應當肯定政法委存的必要性

司法體制屬于國家的上層建筑,討論如何改革,必定不能脫離國家的政治體制。在一黨專政的政治體制下,政法委的存在是完全必然的。中國是一個集權制國家,一切權力歸根結底都要隸屬于黨的領導,這已由憲法明文規定。黨領導一切,被黨定位為“刀把子”的政法機關,無論如何不能脫離黨的領導,這是客觀事實。離開這個前提探討司法改革,都是枉然。討論設不設政法委就是在討論是否要堅持黨的領導。答案當然是肯定的。首先政法委的設立能發揮黨的政治優勢,能迅速集中精力辦大事,讓政法機關的思想快速高度集中統一到黨的決策部署上來。特別是在維護社會穩定和政治穩定方面,政法委存在的優勢更是任何機關無法比擬。其次政法委的監督能彌補司法監督的不足。憲法明確規定檢察機關是法定的法律監督機關,刑訊逼供、超期羈押,枉法裁判這類問題都是檢察院監督的重點,但事實上還得靠政法委協調推動,而且檢察機關本身也需要監督,遏制司法腐敗不能有真空。再者對案件協調產生的冤案要一分為二的看。無論多么完美的制度,經過時間檢驗,總會有缺陷。就是被很多人認為最民主自由,司法制度最為健全的美國,一樣會有冤案。由于法律的滯后性,只要辦案,就可能會有錯誤,這是客觀事實,不能以人的意志為轉移。出現冤案后不能不分清紅皂白地怪罪政法委。仔細分析每一個冤案,只要公檢法三機關任何一家真正認真負責,每個環節都可以避免悲劇的發生。如今社會,政法委協調案件以政治為由責令司法機關按指示辦案的,可以說非常少見,基本已經絕跡。相反,而是公檢法三機關為推卸責任,要求政法委協調的案件逐漸增多。最后,我國相當一部分司法人員的素質的確難擔重任。法律的實施靠人的執行。從世界各國的司法人員任職條件考察來看,只有中國的法官、檢察官的任職資格是最低的。在中國,大學畢業后通過國家司法考試,經招考錄用,試用期滿后就可擔任各級法官。這還是現在最為嚴厲的標準。而在“三權分立”的國家是根本不可想象的。僅以日本為例,日本的法官首先是大學畢業生,必須通過全國最難的司法考試,連考三次,共考七天,每年2萬多人考試通過的不足500人。通過考試后,還要再進行二年的培訓,合格后只能分配到各地法院做助理法官進行陪審,一般助審要在10年后才能成為正式法官。下級法院(指高等法院、地方法院、家庭法院和簡易法院)的法官,均須經最高法院資格審查后向內閣提名,并由內閣正式任命。而要在最高法院工作,更是難上加難。可以武斷地說,在中國將司法權脫離黨的領導,只能讓司法變成一只讓人無法管控的怪物。

(二)應當明確政法委監督的宏觀性

當前司法公正性和權威性不足的原因,可以從宏觀、中觀、微觀三個方面進行考證。宏觀層面即司法體制的問題,中觀層面是司法機制問題,微觀層面的司法行為規范性問題。法治文明是人類文明的寶貴財富。政法委的執法監督并不是嚴格意義上的法律監督,于公權力來講,法無授權即無權。政法委的監督權力來源于《憲法》規定的黨的領導權和黨內的系列文件,黨政分開的改革趨勢也要求政法機關的監督應是宏觀監督,盡量不進行個案監督。政法委的執法監督要解決的體現黨管政法的宏觀監督。簡言之,主要就是司法機關是否依法辦事、公正司法的問題,切實解決“有法不依、執法不嚴、違法不究”的問題。具體包括:司法機關是否準確適用法律法規,司法程序是否合法,也就是解決實體正義和程序正義的問題。

(三)應當加快涉法涉訴信訪改革

根據信訪部門統計,目前,我國每年的信訪總量中,涉法涉訴信訪約占70%左右。長期以來,我國對處理涉法涉訴信訪與普通信訪未進行嚴格區分,通過信訪推動訴訟程序的事情時有發生。久而久之,上訪者逐漸形成了“信訪不信法、信上不信下”的現象:上訪者相信只要得到領導的批示,就能解決問題,領導級別越高、批示越高效,解決問題就越快。另一方面,確實有涉法涉訴信訪的上訪者在得到領導批示后,上訪問題得到了快速解決。這種現象反過來又強化了上訪者們“信訪不信法”的心態,形成惡性循環。“這就使得信訪變成了一個不是終審法院的終審法院,成了解決糾紛矛盾,化解處理問題的最后渠道,但這個渠道又不是法治化的,是行政的、人治的方式,不符合法治社會的要求。”[⑧]黨的十八大召開后,在全國政法工作會議上,中央提出了“三大建設、四項改革、五個能力”建設,涉法涉訴信訪被列為改革的一項重要內容。在以往的工作中執法監督基本圍著涉法涉訴信訪轉,本來應該進行的宏觀監督變成了領導批條。在改革中必須徹底實行訴訪分離,把涉法涉訴的信訪個案從信訪中分離出來,由政法機關處理,分類導入司法程序中。對正在司法程序中的,繼續依法按程序辦理;對于已結案,但符合復議、復核、法律監督條件的,依法轉入相應法律程序辦理;對于已經結案,不符合復議、復核、再審、法律監督條件的,政法委不得因當事人上訪直接批轉政法機關啟動再審程序。

(四)應當突出政法委監督的有效性

政法委的職能應定位在政策指導、執法監督、宏觀協調三大職能上,發揮牽頭抓總的黨委領導作用,加大協調、督辦、檢查工作力度,在督促政法機關落實工作責任,積極貫徹執行黨的路線、方針、政策上下功夫,做到不越權、不越位,力避監督方式的隨意性。就目前的實際運作情況講,雖然中政委的文件賦予了基層政法委很大的執法權,但真正落到實處,政法委的監督實權實質上是在不斷弱化。黨在司法領域的領導,并沒有明文的法律規定,具體到監督程序和實體上就更無從談起。如何進行司法體制改革,究竟是要強化還是弱化政法委的監督?這的確仁者見仁,智者見智,不好妄下斷言。但可以肯定的是政法委的執法監督不可少,重要的是發揮其監督作用的實效。就基層目前的運行體制看,基本上停留在案件評查和涉法涉訴信訪件評查,重點仍然在個案監督上。由于缺乏法律上的保障,監督的實效并不能凸顯。有丟了西瓜撿芝麻的做法之嫌,政法委監督的實權在于路線監督和干部管理,而路線監督和干部管理權限是在不斷弱化。如前所述,政法委執法監督權的歷史傳統來源于黨委審批案件制度的形成,其工作邏輯始終圍繞著確保黨對政法工作的領導,并不注重程序正義,而實際上在法治建設的歷程上,程序正義比實體正義作用更為明顯,政法委執法監督如果仍停留在個案監督與拍板上,早晚必定被改革所淘汰。

 

結束語

 

習近平同志3月17日在全國人大一次會議上指出:實現中國夢,必須走中國道路,必須弘揚中國精神,必須凝聚中國力量。堅持道路、理論、制度自信,具體到政法機關,就是要堅持中國特色社會主義法治道路不動搖,堅持對法律負責與對黨負責、對人民負責的一致性。自“文革”結束以來,黨中央一直致力于司法體制的改革,在這一過程中黨的利益至上、人民利益至上、憲法法律至上確保了司法體制改革始終沿著正確的方向。黨的十八大報告再次提出“進一步深化司法體制改革,確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。黨領導人民制定憲法和法律,黨必須在憲法和法律范圍內活動。”黨委政法委監督改革何去何從,繼續堅定不移地堅持黨的領導,建立法治國家、法治政府、法治社會必將是應堅持的基本原則。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

參考文獻:

1、《法治與黨的執政方式研究》,法律出版社,2004

2、《司法改革研究》,法律出版社,2000

3、《彭真文選》,人民出版社,1991

4、《歷史的軌跡》,新世界出版社,2011

5、《當代中國政治體制改革的理論和實踐研究》,中山大學出版社,2012



[①]
本文作者分別為漢川市委政法委常務副書記,執法監督科長,聯系電話0712—8395692,通訊地址:漢川市委政法委,郵編431600,郵箱:[email protected]

[②]韓延龍主編:《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第一卷,中國社會科學出版社1981年版,第34—37頁。

[③]張云倫:《中國機構的沿革》第32頁,中國經濟出版社1988年版。

[④]以上散見于中共中央組織部、中央黨史研究室、中央檔案管合編:《中國共產黨組織史資料》第七卷。

[⑤]載自《中共中央關于維護社會穩定加強政法工作的通知》

[⑥]李銘:《政法委制度的沿革、現狀與改革》,《法制與社會》,2007年第11期。

[⑦]封麗霞:《中國政黨與司法關系之回顧與反思》,載《法治與黨的執政方式研究》,法律出版社2004年4月版,第252---260頁

[⑧]《南方都市報》,2013年5月27日

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