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研究成果

生態文明建設領導干部責任機制的構建與實踐

      生態文明建設取得實效的關鍵要素之一就是要構建和完善領導干部責任機制,近年來,為推進生態文明建設,中央和地方層面紛紛出臺了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等相關制度。生態文明建設領導干部責任機制各地實施情況怎么樣,還存在哪些短板,未來如何完善,引起了有關法學專家的高度關注。中南民族大學法學院潘紅祥教授主持的課題組通過對湖北部分地方的專題調研,提出了有針對性的意見建議,現摘報如下:

      一、生態文明建設領導干部責任機制的實踐運行
      (一)領導體制。各地基本建立了以書記、市(縣)長為正副組長的生態文明建設示范區創建工作領導小組,制定了實施方案,明確了組織領導、目標任務、重點措施和保障機制。
      (二)績效考核。各地主要包括兩種考核形式:一是與黨政領導班子和領導干部年度考核相結合的市(縣)政府的經濟社會發展目標考核;二是“山更青”、“水更綠”、“天更藍”、“土更凈”、“城鄉更美”等五項專項工作的考核。
      (三)問責機制。考核結果向社會公開,并作為對各地方政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。對未通過年度考核的,進行通報批評,并約談政府及其相關部門負責人,提出整改要求,予以督促。對因工作不力、履職缺位等嚴重危害生態建設的,給予相關黨紀政紀處分。
      (四)監督機制。基本形成了專門機關監督和社會監督兩種監督機制。
      二、生態文明建設領導干部責任機制存在的突出問題
      (一)領導體制不健全,未充分發揮整體性治理功能。缺乏權威的領導機構,協調若干專項工作領導小組的工作力度偏弱,多頭管理、政出多門,政府對信息和資源缺乏統一的規劃和管理,政府各職能部門間信息溝通失靈和集體行動非理性行為較為普遍。
      (二)績效考核內容設置不科學,未充分發揮行為指引功效。一方面領導班子和領導干部履行生態環境保護職責的權重較小,達不到約束領導干部行為的作用。另一方面考核指標設計不合理,執行難度較大,最終只能敷衍甚至造假,如無環境污染事件發生更多的是應屬縣(市)職能部門的責任范圍,但是有關考核辦法卻將責任往往歸于鄉(鎮)政府領導班子和領導干部,這是不合理的。垃圾集中處理率、牲畜養殖污水排放處理率和農村村容整潔應該是農村考核的重點。
      (三)問責制虛化,未充分發揮激勵約束作用。在部分地方調研發現,無論是縣市鄉鎮領導班子和領導干部目標考核辦法以及市直部門履行環境保護職責目標考核辦法,都沒有規定問責的情形以及與之對應的問責措施和責任形式,問責一定程度上流于形式。
      (四)監督形式不完善,未充分發揮信息溝通功用。各地主要采取人大視察與詢問、環保機關公布空氣和水質監控信息,以及公民舉報來獲取生態建設和環境保護方面的信息來糾正各級政府及其職能部門的違規行為,創新不夠。
      (五)領導干部政策認同和責任意識欠缺,未充分發揮權威引領功能。生態文明建設在不少領導干部的心目中,是一種費力費時而且無法短期見成效的工作,“說起來重要,做起來次要,忙起來不要”意識依然根深蒂固。
      三、完善生態文明建設領導干部責任機制的對策與建議
      (一)領導干部責任機制內部系統要素的完善
      1、完善領導體制。一方面,設立黨委和政府一把手擔任正副組長的生態文明建設領導小組,各專項工作要設立以分管本級常委和副職為正副組長的領導小組,并協調整合行政資源強化執法;另一方面,要建章立制,保證各專項領導小組定期召開工作會議,通報各專項工作具體任務的進展和完成情況,并協調相關職能部門開展后續具體工作。必要時,下級政府和各職能部門在上級領導的協調下,定期開展相關聯合執法行動。
      2、完善績效考核制度。一是要科學區分下級政府和職能部門的工作內容和職責權限,不能將本屬于職能部門的職權責任向下推移給鄉(鎮)政府。二是設計客觀合理的考核內容。如農村生態文明建設考核的重點指標內容是垃圾集中處理、沿河垃圾清理、畜牧養殖污水處理排放、村容整潔等內容,對破壞山體、森林、水質的違法行為鄉鎮政府是否及時上報處理等。三是設計合理的考核標準和權重。盡快制定有關考核標準,加大生態環境保護在領導班子和領導干部績效考核中的權重,其權重應設置為20-25%較為適宜。
      3、健全問責制度。對于問責的主體,除了內部問責,還要發揮異體問責的作用,發揮大人、政協、以及人民群眾的監督制約作用;對于問責的對象,針對生態環境保護、生態文明建設存在黨政分工不明、政府內部職責不清的問題,尤其是要著力解決黨委的環境保護責任虛化的問題,建立一套黨政同責的問責制度;對于問責的力度,要分層次的設置相對明晰的量化標準。
      (二)領導干部責任機制外部系統要素的完善
      1、完善監督機制。在進一步發揮人大監督功能的基礎上,政府應充分運用公民參與環境政策執行形式,加強對公共政策執行主體的行為監控和責任追究。其中,公民參與并不僅僅局限于環境違法舉報,應當更多地發揮環境公益組織、新聞媒體和獨立的第三方評估機構的監督或監察功能,以及檢察機關啟動公益訴訟的監督效應。
      2、強化和提升領導干部生態價值觀、生態發展意識和責任意識。大力培養領導干部的生態價值觀和生態發展意識,針對反腐高壓環境下的“懶政”“怠政”意識和行為,要強化和提升領導干部執政為民、以人為本的責任意識,落實生態責任擔當。

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