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名家名言

江必新:國家治理現代化背景下的權力管理新思維

  • 時間:2015-01-20 15:19:32    來源:中國法律評論   責任編輯:elite

        實現對國家權力的科學管理,是古今中外政治領域的核心問題。國家權力是用來管理國家的,但國家治理的現代化程度則取決于對國家權力的管理水平。正因為如此,黨的十八屆三中全會指出:“堅持用制度管權管事管人,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行,是把權力關進制度籠子里的根本之策。”黨的十八屆四中全會強調:“必須以規范和約束公權力為重點,加大監督力度,做到有權必有責、用權受監督、違法必追究,堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。”在新的歷史條件下,高度強調對國家權力的科學管理,不僅是黨中央治國理政新境界的重要體現,而且是全面推進依法治國、全面建成小康社會、全面推進深化改革的必然要求,同時也是通過管理權力提升人民福祉的實際行動。在推進國家治理現代化的背景下,實現對國家權力的科學管理,需要新的思維和新的方式,也就是法治思維和法治方式。

  一、實現對國家權力的科學管理是推進國家治理現代化的必然要求

  現代化的國家治理,必然是國家權力的副作用縮減到最小而其正能量發揮到最大的狀態。因此,實現對國家權力的科學管理,對推進國家治理現代化來說具有至關重要的意義。具體來說:

  (一)實現對國家權力的科學管理是由權力的“二重性”所決定的

  權力是一種強制力,是職責范圍內的影響力和支配力。權力的“二重性”,指的是公權力作為國家治理的重要工具,既具有巨大的塑造力和支配力,又具有巨大的擴張性和侵益性。一方面,任何社會都需要公權力,否則難以進行有效整合,也就難以凝聚力量實現整體目標,因此,對人類來說,公權力是一個必需品。另一方面,公權力天生具有擴張性和侵益性,既可以用來提升人民福祉,又可能濫用為私,甚至可能被用作一部分人壓迫和剝削另一部分人的工具。正因為具有這樣的“二重性”,權力作用方向并非是固定的、單向的,它既可以起推動社會進化的作用,也可以沿著相反方向起作用;正因為具有這樣的“二重性”,才導致“現代國家是為了服務于社會而建立起來的,但是它又對這個社會構成威脅”;正因為具有這樣的“二重性”,才能推導出“不受制約的權力必然導致腐敗”這樣的定理。基于這些原因,必須建立完善的管理體系才有可能避免權力的副作用。

  (二)實現對國家權力的科學管理是完善國家治理體系的重要舉措

  國家治理體系包括了經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態治理、政黨治理等多個領域,以及基層、地方、全國乃至區域與全球治理中的國家參與等多個層次的治理體系;其主體部分是黨領導人民治國理政的制度體系,是經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制、規則、機制、程序以及相關的法律規范的總和。完善國家治理體系,要求通過不斷改革和創新使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型,因此要求權力的結構更加成熟、更加定型;完善國家治理體系,要求通過社會主義制度的不斷完善以充分彰顯社會主義的制度優勢,因此要求權力的人民性更加純粹、更加真實;完善國家治理體系,要求通過制度的升級使中國特色社會主義更加符合人民的意志和愿望,更加符合國家治理的規律,更加契合時代發展的潮流,因此要求權力的運行更加科學、更加規范。

  (三)實現對國家權力的科學管理是提高國家治理能力的必然要求

  國家治理能力既指各主體對國家治理體系的執行力,又指國家治理體系的運行力,還包括國家治理方式方法的有效性。提高這些能力是一個復雜的系統工程,實現對國家權力的科學管理是其中的基礎性工程。國家權力作為推進國家治理現代化的重要工具,如果不加以科學管理,勢必導致權力懈怠、濫用以及腐敗,難以據此實現國家治理現代化。試想,如果國家權力濫用為私,那么越強化國家權力則其副作用越大;如果不能把國家權力關進制度的籠子里,則所謂的“國家治理能力”就會變成一種對人民來說非常危險的能力;如果國家權力怠于行使,那么提高國家治理能力就失去了基本的憑據。因此,提高國家治理能力,必然要求實現對國家權力的科學管理。

  (四)實現對國家權力的科學管理是解決現階段突出問題的基本途徑

  開放多元的當代中國,發展日新月異,社會急劇變遷,活力與挑戰共存,中國特色的社會主義現代化進入了一個新的發展階段。社會中不同的利益群體已經形成,各種利益沖突日益明顯,社會不公平現象逐漸顯現,生態環境急劇惡化,不穩定因素不斷增多,維穩的代價越來越大,現存的許多體制、機制嚴重阻礙社會進步,凡此種種都意味著我們在國家治理體制和能力方面,正面臨諸多新的嚴峻難題和問題。解決這些難題和問題,關鍵在于盡快實現對國家權力的科學管理。

  二、國家治理現代化要求樹立國家權力管理新思維

  在新的歷史條件下,實現對國家權力的科學管理,要求樹立新思維,也就是法治的思維。通過法治實現對國家權力的科學管理,要求我們在以下方面有所作為:

  (一)不僅要關注權力的濫用,而且要關注權力的懈怠

  傳統思維往往重視控制權力的濫用,對權力懈怠的關注明顯不夠。權力的“二重性”決定了權力可能被濫用,也可能不作為。如果說權力的濫用為積極之惡,權力的懈怠則為消極之惡。要知道,人民授予國家權力的目的絕不是用來滿足自己的控制欲的,而是希望權力在科學的管理下能夠更好地滿足自身的需求。因此,權力的消極之惡,其惡并不亞于積極之惡。因此,以法治思維實現對國家權力的科學管理,既要保證權力依法行使,做到法無授權不可為,也要防止權力主體不作為,做到法定職責必須為。在當前,黨中央加大了對公權力機關的規范力度,有的領導干部怕出事干脆就“多一事不如少一事”,能推則推。因此,強調對權力懈怠的關注,具有非常重要的現實意義。

  (二)不僅要注重對政府的管理,而且要注重對承擔社會公共管理職能組織的管理

  傳統的政治法律理論往往只注重對政府的監督,而很少關注對社會組織的監督。我們知道,國家治理現代化意味著管理者與被管理者之間由傳統的單向施壓走向雙向互動,同時表明國民既是國家政權的所有者,也是國家治理過程的參與者;政府不再只是治理的主體,而且也是被治理的對象;社會不再只是被治理的對象,也是治理的主體。按照十八屆三中全會提出的“轉變政府職能,改進社會治理方式,激發社會組織活力,優化公共服務”的重大改革要求,自治組織、行業協會、公共企事業單位、社會團體等社會組織將承擔更多的本由政府承擔的公共行政職能。政府濫用或者怠行其權,有一套規則可以適用,但對于承擔社會公共管理職能組織而言,我們在理論、制度和操作層面的準備明顯不足,亟待強化。

  (三)不僅要求實現有效的治理,而且要求以文明的方式實現現代化治理

  國家治理現代化必然要求充分發揮國家治理的效能。但是,國家治理不僅有效能之別,而且有高下之分。古代的國家治理以鎮壓為能,專制而血腥;近代的國家治理,標榜自由平等,實乃張揚有產者與權貴之特權;現代文明治理則要求真正以人為本,尊重主體的人性尊嚴,將所有人的自由而全面的發展作為治理目標,并以人性化的方式進行治理。不文明的治理方式,看似有效,但實已為現代文明所拋棄。因此,實現對國家權力的科學管理,要求國家權力的授予、配置與運用以國民之根本利益和幸福美好生活為鵠的,以調動全體國民參與治理之積極性為基本力量源泉,以取得最大可能之合意、協調為基礎,充分運用現代科技發展等一切可以利用的治理資源,以取得高效益、低成本且利益共享、皆大歡喜的治理效果。

  (四)不僅要注重實體合法,而且要注重程序合法

  對國家權力的管理,固然需要以實體合法性作為重要評測標準,但在新的條件下,要更加注重以程序合法性作為管理手段。在人類管理公共事務的歷史上,程序的發明和應用發揮了神奇的作用:它推開了法治文明的大門,實現了馴服統治者,把權力曬在陽光下的夢想,人類自此可以與恣意和專橫的人治相揖別,正如法諺所言:“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。”對于治國理政,程序法治有極大的優越性。從表面上看,程序似乎由一些瑣碎的步驟、方式、形式、時間所組成,但組合得科學良好的程序至少具有九大功能:行為引導、品質改善、正義實現、民主參與、權力制約、意志統一、利益平衡、權利救濟和責任追究等。程序法治,是管理國家權力最有效的途徑。

  (五)不僅要具有合法性,而且要具有合目的性與合正義性

  傳統法治對國家權力的管理,往往只重視其合法性。但是,經驗告訴我們,單向度的思維、單一的價值追求容易發生價值偏向和價值扭曲。權力本身并不代表一種絕對的價值,它本身是一個中性的或潛藏著若干可能性的影響力和支配力,但是它同社會需要和公共利益相聯系,是為維護和實現社會需要和公共利益而存在的。因此,實現國家權力的科學管理,要避免將國家權力變成一架冷冰冰的規則國家機器,避免只強調其合法性而忽略國家權力的合目的性,更要避免為了達到某種目的而以法律和需求為幌子與正義為敵。國家權力科學管理的新思維要求通過對國家權力的科學管理,盡可能地滿足人民群眾的多元需求,實現多種價值的整合與平衡,這無疑有利于克服形形色色的價值偏向和價值扭曲現象。

  三、以法治思維和法治方式構建國家權力科學管理新體系

  《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系”。所謂權力運行制約和監督體系,本質上就是對國家權力科學管理的新體系。國家權力科學管理新體系之所謂“新”,是因為其以國家權力科學管理新思維為指引和導向。具體來看,國家權力科學管理新體系包括價值體系、制度體系、制約體系、監督體系和法治體系幾個部分組成。

  (一)價值體系

  價值體系是國家權力的基礎,決定著國家權力的方向和路徑。核心價值體系是指在一個社會多樣價值的體系中居于主導、支配地位,反映現實生活和社會發展內在要求以及統治階級根本利益的基本價值體系。實現國家權力的科學管理,離不開自由、民主、公開、正義、秩序、安全等基本價值。同任何價值一樣,這些價值也具有歷史性、地域性、相對性。我國構建國家權力科學管理新體系,要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀,加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征且有利于人民過上幸福美好生活的價值體系。黨的十八大報告用24個字概括出了社會主義核心價值觀的精髓:富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善。這24個字涵蓋了國家、社會、公民三個層面的價值取向,是中國傳統文化的傳承、新時期精神面貌的彰顯、國家長治久安的基石、黨執政地位長期穩固的屏障。社會主義核心價值體系是無形的,國家治理是有形的,實現國家權力的科學管理,需要將無形的精神與有形的制度相統一,需要從文化、道德、法律、黨風四個方面著力管理好國家權力。

  (二)制度體系

  制度具有最廣泛的社會認同基礎、最普適性的效力以及最低成本的比較優勢。實現對國家權力的科學管理,加強教育、重視掌權者的個人德性固然重要,但更重要的是制度。鄧小平同志就曾說過,“制度問題不解決,思想作風問題也解決不了”。因為“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。“制度好可以使壞人無法橫行 ,制度不好可以使好人無法充分做好事 ,甚至會走向反面……必須引起全黨的高度重視”。這既指出了制度的重要性,也強調了制度必須是良善的。建設管理國家權力的制度體系,需要注意以下幾點:一是客觀性。即制度體系不能脫離和超越其產生的前提和條件,應當符合我國的世情、國情、社情、民情。二是代表性。即制度體系必須體現多數人的整體意志和利益,應廣泛聽取各方聲音,吸納各種力量,集合各方才智,共同打造終結腐敗的“籠子”。三是嚴密性。我們黨一直致力于探索加強制度建設和教育防范工作。現有的一些法規制度,有的相對滯后或過于籠統,有的雖然建立了一些相應的制度,但落實的力度不夠。當務之急是要編織更為堅實、合體的“制度籠子”,徹底解決“牛欄關不住貓”的問題。四是可操作性。不僅在實體內容上切實可行,在程序上也要簡易方便。五是剛性。事實上,用來關權力的“籠子”一直都有,但或許是看管“籠子”的人不夠盡職,或者不獨立公正,致使權力從籠內輕易竄出,為所欲為,從而導致用來關權力的“籠子”成了“紙籠子”。

  (三)制約體系

  所謂制約體系,就是針對國家權力建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。關于權力制約監督,十六大報告的提法是 ,“加強對權力的制約和監督”,“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制 ,從決策和執行等環節加強對權力的監督”。十七大報告的表述是 ,“完善制約和監督機制”,“要堅持用制度管權、管事、管人 ,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。十八大報告明確提出 :“要建立健全權力運行制約和監督體系。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調,確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”制約體系與監督體系既有聯系,但也有不同。最根本的區別在于,制約體系是針對國家權力運行所進行的動態的管理。建立有效的國家權力制約體系,要求形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的權力管理體制,健全各部門各系統內部權力的合理配置,嚴格劃分不同權力的使用邊界,加強對權力使用的規范和限制,形成部門內部的權力制約與協調機制。

  (四)監督體系

  完善監督體系是實現對國家權力的科學管理的必然要求,是推進國家治理現代化的重要保障。一要健全權力監督制約體系。以強化人大監督為重點,構建黨內監督、行政監督、司法監督和社會監督有機結合的監督制約體系。健全憲法法律實施監督機制,全面落實人民代表大會作為國家權力機關的憲法定位。加強黨內法規制度建設,運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。強化對行政行為的監督,落實行政問責制度,建立對政府及其工作人員的責任懲戒機制。強化對司法權力的監督,全面落實人民陪審制度、人民監督員制度、當事人的監督制度,依法接受外部監督。二要注重各監督主體的有效銜接。現行的黨內監督、上級機關監督、權力機關的監督、檢察機關專門法律監督機關的監督,人民政協的民主監督,輿論監督等監督機制沒有充分發揮效力,不夠理想,存有不敢監督、不善監督的現象。一個重要的原因就是這些監督主體之間沒有形成有效銜接和監督合力。因此,實現對國家權力的科學管理,既要讓監督者正當履行職責,又要對監督者進行合理控權,甚至對監督者實行更加嚴厲的監督,防止監督者濫用監督權,促使監督持久發力。三要強化全方位立體式的權力監督。完善訴訟、仲裁、行政復議等法定訴求表達機制,發揮人大、政協、人民團體、社會組織、基層群眾自治組織以及新聞傳媒等的利益表達功能,落實公民的監督權和罷免權,促進公共權力有效行使。四要堅持制度反腐和法治反腐。堅決查處執法犯法、違法用權、徇私枉法等行為。重點查辦發生在領導機關和領導干部中濫用職權、玩忽職守、貪污賄賂、腐化墮落案件,嚴重損害群眾合法經濟權益、政治權益和人身權利的案件,發生在重點領域和關鍵環節的腐敗案件,群體性事件和重大責任事故背后的腐敗案件。

  (五)法治體系

  《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。中國特色社會主義法治體系,指的是立足中國國情和實際、適應全面深化改革和推進國家治理現代化需要、集中體現中國人民意志和社會主義屬性的法治諸要素、結構、功能、過程內在協調統一的有機綜合體。以法治體系的方式而不只是法治的方式管理國家權力,要求將國家權力管理作為一項系統工程來對待。一要加快建設完備的法律規范體系。以實現對國家權力的科學管理為重點,暢通民意表達機制以及民意與立法的對接機制,加快完善法律、行政法規、地方性法規體系,完善權力運行制約機制。二要加快建設高效的法治實施體系。注意法律規范的可操作性、實施資源的配套性、法律規范本身的可接受性以及法律規范自我實現的動力與能力,克服法律實施的阻礙和阻力,有針對性地進行程序設計、制度預防和機制阻隔,把排除“人情”、“關系”、“金錢”、“權力”對法律實施的干擾作為實現對國家權力的科學管理的重點。三要加快建設嚴密的法治監督體系。科學配置權力,使決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調。有效規范黨內、人大、民主、行政、司法、審計、社會、輿論諸項監督,使違法或不正當行使權力的行為得以及時有效糾正。四要加快建設有力的法治保障體系。完善規范性文件、重大決策合法性審查機制,健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。建立科學的法治建設指標體系和考核標準。完善行政執法程序,規范執法自由裁量權,健全司法權力運行機制。五要加快建設完善的黨內法規體系。在對現有黨內法規進行全面清理的基礎上,抓緊制定和修訂一批重要黨內法規,加大黨內法規備案審查和解釋力度,完善黨內法規制定體制機制,形成配套完備的黨內法規制度體系,使黨內生活更加規范化、程序化,使黨內民主制度體系更加完善,使權力運行受到更加有效的制約和監督。

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